Cannabis legal en Uruguay: un modelo regulador que puede ser demasiado estricto

El modelo uruguayo de legalización del cannabis, considerado en su día un innovador experimento mundial, entra en una nueva fase.

Más de una década después de convertirse en el primer país en legalizar el cannabis recreativo para adultos en 2013, gracias a la ley nº 19.172, el país puede presumir de resultados concretos: una reducción neta del mercado ilícito, una mejor trazabilidad de los productos y una reducción de la criminalización de los consumidores.

Sin embargo, el sistema también muestra limitaciones cada vez más difíciles de ignorar. Según un análisis publicado por El Planteo, el debate en Uruguay ya no es si la legalización funciona, sino cómo adaptar un marco rígido a las nuevas realidades sin comprometer sus objetivos originales.

Un modelo de política pública diseñado para el control, no para el crecimiento

Cuando Uruguay aprobó su ley del cannabis, el objetivo no era crear una industria comercial ni atraer turistas. La reforma fue diseñada principalmente como una respuesta de política pública al narcotráfico y al fracaso de la prohibición.

En aquel momento, la ley se aprobó en un contexto de fuertes tensiones políticas, oposición pública generalizada y escrutinio internacional. Este contexto dio lugar a un modelo cauteloso, centrado en el control estatal más que en el crecimiento del mercado. Uruguay ha puesto en marcha un sistema altamente regulado en el que el acceso sólo es posible a través de tres canales mutuamente excluyentes: la compra en farmacias, el cultivo casero o la pertenencia a clubes de cannabis.

Todos los consumidores deben registrarse, los límites de cantidad son estrictos, la publicidad está prohibida, el envasado es neutro y el Estado supervisa toda la cadena de suministro.

El mercado ilícito se ha hundido, pero el «mercado gris» persiste

En cuanto al objetivo central de reducir la oferta ilegal, Uruguay ha logrado resultados impresionantes. Las evaluaciones del gobierno citadas por El Planteo muestran que el «cannabis comprimido», que una vez fue la forma dominante de cannabis ilegal en el país, casi ha desaparecido.

En 2014, era la principal fuente de cannabis, pero en 2024 solo representará el 6,7% del mercado. Esto indica que el acceso legal, la estabilidad de los precios y una mejor percepción de la calidad y la seguridad han suplantado gran parte del comercio ilícito tradicional.

Sin embargo, el mercado ilegal no ha desaparecido por completo. Más bien ha adoptado una nueva forma, más difícil de medir y regular. En lugar de redes de tráfico a gran escala, Uruguay se enfrenta ahora a lo que se ha descrito como un «mercado gris», basado en el comercio informal, la producción no declarada y los canales de distribución paralelos que operan fuera del marco oficial.

Este mercado gris no está necesariamente vinculado a la violencia asociada a la delincuencia organizada, pero sin embargo representa un obstáculo importante para el objetivo de Uruguay de controlar plenamente el mercado.

La existencia de este mercado gris se explica en parte por el propio diseño del modelo uruguayo. Los requisitos de registro, los estrictos límites de compra, las restricciones de residencia y la escasez periódica de oferta legal han creado lagunas. Los consumidores que consideran que el sistema legal es demasiado restrictivo o poco fiable suelen recurrir a alternativas informales.

Esto crea una paradoja: aunque Uruguay ha demostrado que la legalización puede debilitar los mercados ilegales tradicionales, su estricta normativa también genera una demanda insatisfecha. Y al igual que el tráfico de drogas tradicional, la actividad del mercado gris no puede eliminarse únicamente con la acción policial.

Requiere reformas estructurales, un mejor acceso y, posiblemente, una relajación de algunas de las normas más restrictivas del sistema.

Los clubes de cannabis se están convirtiendo en un pilar central del sistema

Otra de las grandes novedades es el creciente papel de los clubes cannábicos. Cuando se creó el sistema, las farmacias debían ser el corazón del mercado legal. Al distribuir el cannabis a través de las farmacias, el Estado podía gestionar directamente los precios, la potencia, la calidad del producto y el suministro nacional. Los clubes se concibieron inicialmente como una opción complementaria para los consumidores más organizados, con una producción limitada y una supervisión estricta. Pero con el tiempo, los clubes han ido mucho más allá de este papel secundario.

En la práctica, los clubes de cannabis se han convertido en uno de los pilares más sólidos del sistema legal uruguayo. Aunque representan muchos menos consumidores que el canal de las farmacias, su cuota de producción y distribución es comparable, y a veces superior, a las ventas de las farmacias. Esta evolución revela un desequilibrio en el marco inicial: el canal destinado a dominar nunca se ha estabilizado del todo, mientras que el destinado a seguir siendo marginal se ha convertido en esencial.

Las farmacias se encontraron desde el principio con grandes obstáculos. El programa tardó en despegar, ya que no comenzó hasta 2017, y se enfrentó a una baja participación de los minoristas, desabastecimiento recurrente y barreras financieras internacionales. Los consumidores también han criticado la baja potencia y la limitada variedad de variedades disponibles en las farmacias. Como consecuencia, el acceso a las farmacias siguió siendo irregular en determinadas regiones y momentos, lo que reforzó la dependencia de los consumidores de fuentes alternativas.

Los clubes de cannabis, en cambio, han demostrado ser más flexibles. Están descentralizados, gestionan su propio cultivo y pueden adaptar mejor la producción a la demanda de los socios. También tienden a concentrar a los consumidores habituales, lo que significa que el consumo por socio es mucho mayor que entre los compradores de farmacia.

Según el Congreso Nacional de Clubes de Cannabis de Uruguay, los clubes no fomentan el aumento del consumo, sino que proporcionan un entorno estructurado para los usuarios habituales, al tiempo que contribuyen a reducir las compras ilegales mediante una producción regulada y trazable.

Los clubes también han desarrollado una fuerte presencia territorial y social. Repartidos por todo el país, generan puestos de trabajo y operan bajo la supervisión directa de sus miembros, lo que refuerza su legitimidad. Sin embargo, a pesar de su creciente importancia, los clubes afirman que siguen estando infrarrepresentados en la formulación de políticas. Siguen haciendo campaña en favor de un mayor reconocimiento e influencia, alegando que su papel no se tiene plenamente en cuenta en las evaluaciones oficiales.

Un sistema rígido lucha por satisfacer la demanda

La rigidez general del sistema se considera cada vez más su principal debilidad. Este estricto marco se diseñó inicialmente para tranquilizar a los críticos nacionales e internacionales en el sentido de que la legalización no provocaría un crecimiento descontrolado del consumo.

Pero a medida que evoluciona la demanda y madura el ecosistema del cannabis, estas mismas restricciones están limitando ahora la capacidad del sistema para absorber plenamente el mercado. Uruguay tiene decenas de miles de consumidores registrados: más de 70.000 compradores de farmacia, más de 15.000 miembros de clubes y miles de cultivadores aficionados.

Sin embargo, el registro no es garantía de participación activa. En el canal farmacia, sólo entre el 20 y el 40% de los consumidores registrados realizan compras mensuales, lo que pone de manifiesto una discrepancia entre el diseño del modelo legal y el comportamiento real de los consumidores.

Aunque desde el inicio de la venta en farmacias se han distribuido más de 15 toneladas de cannabis, las autoridades reconocen que el mercado legal podría ser mucho mayor si se resolvieran los cuellos de botella en el suministro y la distribución.

Según evaluaciones oficiales citadas por El Planteo, sólo alrededor del 46% de los consumidores acceden actualmente al cannabis a través de canales legales, mientras que el resto sigue recurriendo al mercado gris o a fuentes informales. Esto sugiere que el sistema ha logrado reducir los aspectos más nocivos de la ilegalidad, pero aún no ha conseguido captar la totalidad del mercado.

El turismo cannábico vuelve al centro del debate

Uno de los debates políticamente más delicados que resurge en la actualidad es el del turismo cannábico. Desde sus inicios, Uruguay ha restringido el acceso legal al cannabis a ciudadanos y residentes, en línea con su enfoque de política pública. El sistema no fue concebido como un proyecto económico o una atracción turística.

Pero la norma ha creado una paradoja: los turistas viajan a un país famoso por su cannabis legal, pero no pueden comprarlo legalmente. Muchos recurren a vendedores informales, alimentando el mercado gris que Uruguay intenta eliminar.

Actualmente se están debatiendo propuestas para ampliar el acceso legal a turistas, estudiantes extranjeros y trabajadores temporales. Los partidarios argumentan que incluir a los no residentes podría reforzar el mercado legal, aumentar su tamaño y reducir la actividad informal.

Los críticos, por su parte, lo consideran un alejamiento fundamental de la filosofía original de Uruguay, que probablemente transforme el cannabis de una herramienta política de reducción de daños en una oportunidad económica más amplia.

El reto de Uruguay: evolucionar sin perder su identidad

En última instancia, la situación de Uruguay refleja una tensión más amplia. El país construyó su modelo cannábico priorizando el control y la salud pública, no el crecimiento comercial. Esta estrategia ha tenido éxito, pero el panorama mundial del cannabis ha cambiado.

Muchos otros países han adoptado enfoques más basados en el mercado, mientras que el turismo cannábico se ha convertido en un importante fenómeno económico. Uruguay se enfrenta ahora a un difícil reto: para seguir reduciendo la informalidad y garantizar un acceso seguro, puede que necesite ampliar y modernizar su sistema. Pero esta expansión requerirá una revisión de las restricciones que una vez definieron su identidad.

Doce años después de la legalización, Uruguay sigue siendo un referente mundial. Sin embargo, su próximo reto ya no es demostrar que la legalización funciona. Es demostrar que su modelo puede evolucionar, adaptarse y expandirse sin perder el estricto control que lo hizo eficaz en un principio.