¿Cómo permiten los convenios internacionales la legalización del cannabis?

El 15 de marzo, en la Comisión de Estupefacientes de la ONU, se presentó el informe Alto Cumplimiento. En 110 páginas, Alto Cumplimientodisecciona la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, generalmente considerada un estrangulamiento legal que impide a los estados legalizar el cannabis recreativo.

¿El resultado? No es así: tanto en el texto como en el espíritu general de la Convención, es de hecho bastante legal y legítimo regular la industria del cannabis no medicinal.

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Bucear en el abismo de una ley internacional del cannabis poco conocida.

La Convención Única es el tratado internacional que rige todas las leyes nacionales y locales sobre el cannabis. Sin embargo, lamentablemente, el análisis de este tratado está plagado de descuidos y errores.

En particular, los analistas tienen la desafortunada tendencia a citar sólo partes seleccionadas de la Convención. Este es el caso de la letra c) del artículo 4 de la Convención Única, que define el ámbito de aplicación de este tratado.

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Artículo 4(c): un Convenio marco para los sectores médico-farmacéutico

Así se cita el artículo 4(c):«Las Partes adoptarán las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias […] para limitar exclusivamente a fines médicos y científicos la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes.»

Y aquí está el artículo 4 (c) en su totalidad: «Las Partes adoptarán las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias […]sin perjuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar exclusivamente a fines médicos y científicos la producción, fabricación, exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión de estupefacientes.»

Las 8 palabras sistemáticamente omitidas son muy importantes, porque explican que la Convención Única no limita el cannabis sólo a los fines médicos y científicos. De hecho, la limita a estos fines, pero con ciertas disposiciones.

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¿En qué consisten estas disposiciones? Basta con leer la Convención para darse cuenta de ello… pero para los perezosos, el Comentario Oficial de la Convención lo explica de forma aún más explícita: se trata de una serie de artículos que configuran diferentes niveles de exención para las drogas cuando se utilizan con fines distintos a los médicos y científicos.

Así pues, la Convención limita el cannabis a los fines médicos/científicos, sin perjuicio de la exención de los fines no médicos/no científicos. En palabras de 1961, y haciéndose eco del preámbulo de la Convención Única y de todas sus medidas concretas (que sólo se refieren a los medicamentos, los médicos, los farmacéuticos, las recetas, etc.), puede analizarse como la definición de un Convenio que pretende aplicarse principalmente sólo al ámbito médico: un «convenio marco de los sectores médico-farmacéuticos para el control de determinados medicamentos«. Desde luego, no es una «convención de prohibición».

Apartado 9 del artículo 2: una exención para la industria del cannabis no medicinal

Otro artículo de la Convención Única que es sistemáticamente malinterpretado, o truncado, es el artículo 2(9):

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«Las Partes no están obligadas a aplicar las disposiciones del presente Convenio a los estupefacientes que se utilicen habitualmente en la industria para fines distintos de los médicos o científicos, siempre que: a) Adopten medidas para impedir, mediante una desnaturalización adecuada u otros medios, que los estupefacientes así utilizados sean objeto de abuso o produzcan efectos nocivos (artículo 3, párrafo 3) y que en la práctica pueda recuperarse la sustancia nociva»

En este caso, la palabra «desnaturalización» se utiliza como si impidiera la exención del cannabis no desnaturalizado. Sin embargo, se indica claramente que se puede utilizar «cualquier otro medio» que no sea la desnaturalización.

Para entender este artículo, y para interpretarlo legítimamente, hay que apelar a dos principios del derecho internacional:

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Ut res magis valeat quam pereat

Por un lado, una de las reglas cardinales del derecho internacional, introducida por Grocio, es el principio del effet utile, o ut res magis valeat quam pereat. Esto prescribe que se debe «leer todas las disposiciones aplicables del tratado de forma que se dé sentido a todas ellas, de forma armónica«.

Un corolario de este principio cardinal es la obligación de interpretar un tratado en su totalidad, y que todas las partes tengan sentido. Un tratado no puede interpretarse de manera que deje algunas secciones sin efecto o significado. Poco más hay que decir, dadas las omisiones sistemáticas de los artículos 2(9) y 4(c).

Del mismo modo, interpretar las palabras «la sustancia nociva puede ser recuperada» como sinónimo de «desnaturalización» hace que las palabras «o por cualquier otro medio» sean inoperantes, rompiendo así el principio de efecto útil. Por tanto, no es posible interpretar este artículo sin los otros medios que contempla.

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Esto también se confirma por el hecho de que muchos narcóticos son moléculas individuales, por lo que, aunque es posible (aunque dudoso) interpretar este artículo como que hay que eliminar el THC del cannabis, es imposible eliminar la codeína de la codeína, por ejemplo. Por lo tanto, la interpretación en la que la desnaturalización es obligatoria sólo funcionaría para los productos a base de hierbas o multicomponentes, lo que de nuevo viola el principio de ut res magis valeat quam pereat.

La intertemporalidad en el derecho internacional

Por otra parte, la inserción de marcadores de intertemporalidad (y el claro deseo expresado por los negociadores en este sentido) invita a considerar el artículo 2.9 en el contexto del lenguaje común actual -en contra de la regla general de que un tratado debe interpretarse con el significado que tenían las palabras en el momento en que se negoció el tratado.

Tanto la «desnaturalización» como los «otros medios» deben considerarse en el contexto del vocabulario actual, no en el de 1961. Y, en 2022, otros medios para reducir el riesgo y el abuso… es la reducción del riesgo.

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La intertemporalidad también hace que sea fácil encontrar un eco en la frase «industria del cannabis» en los términos «comúnmente utilizados en la industria». La OMS, la ONU y la JIFE se refieren al cannabis recreativo como la «industria del cannabis no medicinal», en plena correspondencia con la terminología del artículo 2(9).

El fracaso y Malta

No sólo el informe Alto Cumplimiento lo postula: es también el caso de la ley de Malta aprobada en diciembre de 2021, que legaliza «los usos con fines distintos a los médicos y científicos» en el contexto de la «reducción de daños y riesgos» (HRR).

Sí, Malta es el primer país en legalizar la industria del cannabis no medicinal en cumplimiento de la Convención Única de Estupefacientes.

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Lo que también es importante es que la industria del cannabis en Malta tomará la forma de Clubes Sociales de Cannabis – esas estructuras de economía social y solidaria de tamaño humano, que se sabe que ayudan a minimizar los daños sanitarios y sociales asociados al consumo problemático de cannabis.

También es una perspectiva interesante para, y a través del cannabis, reclamar y redefinir el concepto de «industria».

No juzgues un libro por su portada: léelo

Portada de alto cumplimiento

Otros principios del derecho internacional, como el in dubio mitius y otros, detallados ampliamente en el estudio, refuerzan la interpretación sugerida. Lamentablemente, los analistas que critican la tesis desarrollada en Alto Cumplimiento rara vez han leído el texto y considerado estos argumentos.

Es el caso, por ejemplo, de Peter Homberg, al otro lado del Rin: basándose sólo en el discurso de cuatro minutos pronunciado en Naciones Unidas para presentar Alto Cumplimiento, pero sin haberse molestado en leer el informe, Homberg tacha de «falacia» la interpretación propuesta. La falacia parece provenir más bien de quienes afirman que el traje hace al hombre. Si el nivel de los mejores expertos alemanes se reduce a criticar un análisis jurídico sin ni siquiera haberlo leído -y, por tanto, un análisis que ignora principios tan cardinales en el derecho internacional como puede ser ut res magis valeat quam pereat– poco se puede esperar de las futuras reformas de nuestros amigos teutones.

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Es preocupante que expertos cuya actividad profesional, además, se basa en parte en su capacidad para descifrar un panorama jurídico complejo (¡qué pasaría si se simplificara!), critiquen una tesis jurídica elaborada a lo largo de muchos años, y basada fundamentalmente en las fuentes primarias del Convenio y sus trabajos preparatorios, sin ni siquiera haberlo leído.

Pero, cuando uno ve la forma en que la Convención Única es citada e interpretada por muchos que sólo la han leído parcialmente, parece que la pereza intelectual no es indiferente a la dificultad de deshacerse de los patrones de pensamiento sesgados.

Anslinger ya lo sabía

Todo esto puede parecer, en efecto, un montón de café, porque, a primera vista, todo el mundo sabe que la Convención es el brazo armado de la guerra contra las drogas. Pero, ¿cómo lo sabemos? ¿Cuestionamos esta certeza? Sin embargo, al leer la Convención Única, en la que apenas aparece la palabra «prohibición», uno tiene derecho a hacerse preguntas.

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La historia de la Convención Única (analizada en la introducción de Alto Cumplimiento) arroja luz sobre esto.

Escrito entre 1951 y 1961, precede en una década a la declaración de «guerra contra las drogas» del presidente estadounidense Richard Nixon, que tuvo lugar en 1971, y a la internacionalización de la política prohibicionista estadounidense marcada por la creación de la DEA en 1973.

Harry Anslinger, un firme partidario de la prohibición del cannabis, y negociador de la Convención Única para los Estados Unidos, estaba muy decepcionado con la Convención. El historiador William McAllister documenta las negociaciones, que Anslinger abandonó, por despecho, dejando a sus subordinados terminar la negociación.

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Posteriormente, Anslinger se opuso enérgicamente a la ratificación de la Convención por parte de Estados Unidos. Sin embargo, muchos ven la Convención Única como una creación de Anslinger, pero fue todo lo contrario! Toda una serie de países se opusieron a la implementación de la prohibición obligatoria, desde Francia hasta la URSS. El consenso fue para una Convención básica y «generalmente aceptable» para todos los países; teniendo en cuenta los diez años de debate, los negociadores de la Convención nunca habrían acordado un tratado hiperprohibitivo.

De hecho, Estados Unidos recogió un tratado preexistente (y bastante blando) sobre el control de las drogas psicoactivas en los años 70… y, aplicando una interpretación rigurosa (y dudosa a la luz del ut res magis valeat quam pereat) del mismo, lo convirtió en una herramienta de guerra contra las personas que consumen estas drogas. Es esta interpretación generalizada, por desgracia, la que crea sesgos cognitivos que a veces nos impiden ver las palabras escritas en blanco y negro en el tratado.

Sin embargo, nada impide que intentemos superar estos prejuicios, y ver las cosas de otra manera… y más cuando sabemos que la discrecionalidad y la capacidad de los Estados de interpretar el derecho internacional de buena fe es uno de los principales constituyentes del concepto de soberanía. Deshacerse del yugo de Estados Unidos y hacer uso de la plena soberanía de los Estados significa recuperar el control de su capacidad para analizar, interpretar y aplicar el derecho internacional.

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En un momento en el que la cuestión de la soberanía parece estar acaparada por una franja extrema del campo político, y ser casi un tabú para el resto, saber utilizar esta soberanía para plantear políticas públicas racionales en materia de drogas puede ser un elemento crucial en un enfoque que busque recuperar el contenido, el interés y la relevancia de la política.

También sería relevante para el conjunto de la sociedad ser capaz de captar conceptos antes asociados a los peores desarrollos del mundo contemporáneo, como el concepto de «industria»: pensamos, por supuesto, en las «grandes industrias» como el tabaco y el alcohol.

Pero no hay nada más que nosotros mismos que nos impida pensar y construir, basándonos en la rica historia de las comunidades cannábicas de Barcelona a La Valeta, de Kingston a Ámsterdam, de Montevideo a Mendocino, pasando por Paname y Ktama, una industria sostenible y humana del siglo XXI que proteja la salud, el empleo y el medio ambiente..

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Porque a partir de ahora, nadie podrá utilizar la excusa de este o aquel tratado para impedírnoslo.

Es hora de legalizar con plena soberanía, respetando tanto el derecho internacional como los derechos de los ciudadanos adultos que consumen cannabis

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