El cannabis en Estados Unidos
¿Cómo permiten los convenios internacionales la legalización del cannabis?
El 15 de marzo, en la Comisión de Estupefacientes de la ONU, se presentó el informe . En 110 páginas, Alto Cumplimientodisecciona la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, generalmente considerada como un estrangulamiento legal que impide a los Estados legalizar el cannabis recreativo.
¿El resultado? En absoluto: tanto en el texto como en el espíritu general de la Convención, de hecho es perfectamente legal y legítimo regular la industria del cannabis no medicinal.
Buceando en el abismo de un derecho internacional del cannabis poco conocido.
La Convención Única es el tratado internacional que rige todas las leyes nacionales y locales sobre el cannabis. Sin embargo, lamentablemente, el análisis de este tratado está plagado de omisiones y errores.
En particular, los analistas tienen la desafortunada tendencia a citar sólo partes seleccionadas de la Convención. Este es el caso del artículo 4(c) de la Convención Única, que define el ámbito de aplicación de este tratado.
Artículo 4(c): una Convención marco para los sectores médico y farmacéutico
Así se cita el artículo 4(c): «Las Partes adoptarán las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias […] para limitar exclusivamente a fines médicos y científicos la producción, fabricación, exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión de estupefacientes.».
Y aquí está el apartado c) del artículo 4 en su totalidad: «Las Partes adoptarán las medidas legislativas y administrativas que puedan ser necesarias […] sujeto a las disposiciones de esta Convención, para limitar exclusivamente a fines médicos y científicos la producción, fabricación, exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión de estupefacientes.»
Las 8 palabras que se omiten sistemáticamente son muy importantes, porque explican que la Convención Única no limita el cannabis exclusivamente a fines médicos y científicos. De hecho, lo limita a estos fines, pero sujeto a ciertas disposiciones.
¿Cuáles son estas disposiciones? Basta con leer la Convención para saberlo… pero para los perezosos, el Comentario Oficial de la Convención lo explica de forma aún más explícita: se trata de una serie de artículos que configuran distintos niveles de exención para las drogas cuando se utilizan con fines distintos de los médicos y científicos.
Así que la Convención limita el cannabis a fines médicos/científicos, sujeto a la exención para fines no médicos/no científicos. En palabras de 1961, y haciéndose eco del preámbulo de la Convención Única y de todas sus medidas concretas (que sólo afectan a los medicamentos, médicos, farmacéuticos, recetas, etc.), esto puede analizarse como la definición de una Convención que pretende aplicarse sobre todo sólo al ámbito médico: una «Convención marco de los sectores médico-farmacéuticos para el control de determinados medicamentos«. Desde luego, no un «convenio de prohibición».
Artículo 2(9): una exención para la industria del cannabis no medicinal
Otro artículo de la Convención Única que es sistemáticamente mal analizado, o truncado, es el artículo 2(9):
«Las Partes no están obligadas a aplicar las disposiciones de la presente Convención a los estupefacientes que se utilicen corrientemente en la industria con fines que no sean médicos o científicos, siempre que: a) Adopten medidas para impedir, mediante procedimientos apropiados de desnaturalizacióno por cualquier otro medio, que los estupefacientes así utilizados puedan ser objeto de uso indebido o producir efectos nocivos (artículo 3, párrafo 3) y que en la práctica pueda recuperarse la sustancia nociva».
Aquí, la palabra «desnaturalización» se utiliza como si impidiera la exención del cannabis no desnaturalizado. Sin embargo, se afirma claramente que puede utilizarse «cualquier otro medio» distinto de la desnaturalización.
Para entender este artículo, e interpretarlo legítimamente, tenemos que recurrir a dos principios del derecho internacional:
Ut res magis valeat quam pereat
Por un lado, una de las reglas cardinales del derecho internacional, introducida por Grocio, es el principio del effet utile, o ut res magis valeat quam pereat. Éste prescribe que uno debe «leer todas las disposiciones aplicables del tratado de manera que se dé sentido a todas ellas, armónicamente«.
Uno de los corolarios de este principio cardinal es la obligación de interpretar un tratado en su totalidad, y que todas las partes tengan sentido. Un tratado no puede interpretarse de manera que deje sin efecto o sentido determinadas secciones. Poco más hay que decir, dadas las omisiones sistemáticas de los artículos 2(9) y 4(c).
Del mismo modo, si interpretamos las palabras «la sustancia nociva podrá recuperarse» como sinónimo de «desnaturalización», dejamos sin efecto las palabras «o por cualquier otro medio», lo que rompe con el principio del efecto útil. Por tanto, no es posible interpretar este artículo sin el cualquier otro medio que contempla.
Esto también se corrobora por el hecho de que muchos estupefacientes son moléculas individuales, mientras que es posible (aunque dudoso) interpretar este artículo como una obligación de eliminar el THC del cannabis, es imposible eliminar la codeína de la codeína, por ejemplo. Por tanto, la interpretación en la que la desnaturalización es obligatoria sólo sería operativa para productos a base de hierbas o multicomponentes, lo que de nuevo viola el principio de ut res magis valeat quam pereat.
La intertemporalidad en el Derecho internacional
Por otra parte, la inserción de marcadores de intertemporalidad (y el claro deseo expresado por los negociadores en este sentido) invita a considerar el artículo 2.9 en el contexto del lenguaje común hoy en día -contrariamente a la regla general de que un tratado debe interpretarse con el significado que tenían las palabras en el momento en que se negoció el tratado.
Por lo tanto, tanto «desnaturalización» como «otros medios» deben considerarse en el contexto del vocabulario actual, no en el de 1961. Y, en 2022, otros medios para reducir el riesgo y el abuso… es la reducción del riesgo.
La intertemporalidad también hace que sea fácil encontrar un eco en la expresión «industria del cannabis» en los términos «comúnmente utilizados en la industria». La OMS, la ONU, la JIFE, todos se refieren al cannabis recreativo como la «industria del cannabis no medicinal» en total correspondencia con la terminología del artículo 2(9).
Fracaso y Malta
No es sólo el informe High Compliance el que lo postula: es también el caso de la ley de Malta aprobada en diciembre de 2021, que legaliza los «usos para fines distintos de los médicos y científicos» en el contexto de la «reducción de daños y riesgos» (HRR).
Sí, Malta es el primer país en legalizar la industria del cannabis no medicinal en cumplimiento de la Convención Única de Estupefacientes.
Lo que también es importante es que la industria del cannabis en Malta adoptará la forma de Cannabis Social Clubs – estas estructuras de economía social y solidaria a escala humana, de las que se sabe que ayudan a minimizar los daños sanitarios y sociales asociados al consumo problemático de cannabis.
También es una perspectiva interesante para, y gracias al cannabis, reapropiarse y redefinir el concepto de «industria».
No juzgues un libro por su portada: ¡léelo!
Es el caso, por ejemplo, de Peter Homberg, al otro lado del Rin: basándose únicamente en el discurso de 4 minutos pronunciado en Naciones Unidas para presentar Alto Cumplimiento, pero sin haberse molestado en leer el informe, Homberg tacha de «falacia» la interpretación propuesta. La falacia parece venir más bien de quienes afirman que el traje hace al hombre. Si el nivel de los mejores expertos alemanes se resume en criticar un análisis jurídico sin siquiera haberlo leído -y así puede ser un análisis que ignora principios cardinales del derecho internacional como ut res magis valeat quam pereat-, poco cabe esperar de futuras reformas por parte de nuestros amigos teutones.
Es preocupante que expertos cuya actividad profesional, además, se basa en parte en su capacidad para descifrar un panorama jurídico complejo (¡qué pasaría si se simplificara!?), critiquen una tesis jurídica desarrollada a lo largo de muchos años, y basada fundamentalmente en las fuentes primarias de la Convención y sus travaux préparatoires, sin ni siquiera haberla leído.
Pero, cuando vemos la forma en que la Convención Única es citada e interpretada por muchos que sólo la han leído parcialmente, parece que la pereza intelectual no es indiferente a la dificultad de desechar esquemas de pensamiento sesgados.
Anslinger ya lo sabía
En efecto, todo esto puede parecer mucho café porque, bien mirado, todo el mundo sabe que la Convención es el brazo armado de la guerra contra las drogas. Pero, ¿cómo lo sabemos? ¿Cuestionamos esta certeza? Sin embargo, al leer la Convención Única, donde apenas aparece la palabra «prohibición», tenemos derecho a preguntarnos.
La historia de la Convención Única (analizada en la introducción de Alto Cumplimiento) arroja luz al respecto.
Redactada entre 1951 y 1961, precede en una década a la declaración de una «guerra contra las drogas» por parte del presidente estadounidense Richard Nixon, que tuvo lugar en 1971, y a la internacionalización de la política prohibicionista estadounidense marcada por la creación de la DEA en 1973.
Harry Anslinger, firme partidario de la prohibición del cannabis y negociador de la Convención Única para Estados Unidos, quedó muy decepcionado por la Convención. El historiador William McAllister documenta las negociaciones, que Anslinger abandonó, por despecho, dejando a sus subordinados terminar la negociación.
Posteriormente, Anslinger se opuso enérgicamente a la ratificación de la Convención por parte de Estados Unidos. Sin embargo, mucha gente ve la Convención Única como una creación de Anslinger, pero fue todo lo contrario Toda una serie de países se opusieron a la aplicación de la prohibición obligatoria, desde Francia hasta la URSS. El consenso era para una Convención básica que fuera «generalmente aceptable» para todos los países; dados los diez años de discusiones, los negociadores de la Convención nunca habrían acordado un tratado hiperprohibitivo.
De hecho, en los años 70, Estados Unidos recuperó un tratado preexistente (y bastante blando) sobre el control de las drogas psicoactivas… y, aplicándole una interpretación rigorista (y dudosa a la vista del principio ut res magis valeat quam pereat) lo transformó en una herramienta de guerra contra las personas que consumen estas drogas. Es esta interpretación omnipresente, por desgracia, la que crea sesgos cognitivos que a veces nos impiden ver las palabras escritas en blanco y negro en el tratado.
Sin embargo, nada nos impide intentar superar estos prejuicios y ver las cosas de otra manera… especialmente cuando sabemos que la discreción y la capacidad de los Estados para interpretar el derecho internacional de buena fe es uno de los principales componentes del concepto de soberanía. Desprenderse del yugo de Estados Unidos y confiar en la plena soberanía de los Estados significa recuperar el control de su capacidad para analizar, interpretar y aplicar el derecho internacional.
En un momento en el que la cuestión de la soberanía parece haber sido capturada por una franja extrema del campo político, y casi tabú para el resto, saber utilizar esta soberanía para plantear políticas públicas racionales en materia de drogas podría ser un elemento clave en un enfoque que pretenda devolver a la política su sustancia, interés y relevancia.
También convendría que la sociedad en su conjunto asimilara conceptos hasta ahora asociados a los peores desarrollos del mundo contemporáneo, como el concepto de «industria»: pensamos, por supuesto, sobre todo en las «grandes industrias», como el tabaco y el alcohol.
Pero nada nos impide, salvo nosotros mismos, pensar y construir, a partir de la rica historia de las comunidades cannábicas de Barcelona a La Valeta, de Kingston a Amsterdam, de Montévidéo a Mendocino, pasando por Paname y Ktama, una industria para el siglo XXI que sea sostenible, humana y que proteja la salud, el empleo y el medio ambiente…
Porque a partir de ahora, nadie podrá utilizar este o aquel tratado como excusa para detenernos.
Es hora de legalizar con plena soberanía, respetando tanto el derecho internacional como los derechos de los consumidores adultos de cannabis.