Casi ocho años después de la sentencia del Tribunal Constitucional que autorizó el cultivo y la posesión de cannabis para uso privado, Sudáfrica sigue teniendo dificultades para establecer un marco normativo coherente para su industria. Mientras el mercado sigue desarrollándose en una zona gris, las empresas que han invertido en los sectores autorizados denuncian la falta de vías legales claramente definidas.
El Gobierno lleva varios años trabajando en el Plan Director Nacional sobre el Cannabis, un programa destinado a estructurar y formalizar un sector ya bien consolidado. A pesar de las múltiples consultas y de un consenso político relativamente amplio sobre la necesidad de una reforma, las medidas concretas tardan en materializarse.
Para muchos actores del sector, el problema ya no es identificar las soluciones, sino aplicarlas. Se conocen las principales orientaciones, se han formulado las recomendaciones y se han debatido ampliamente los mecanismos normativos. Ahora solo queda traducirlas en disposiciones operativas.
Esta impaciencia ha quedado recientemente patente en una carta abierta dirigida a las autoridades sudafricanas por el jurista especializado Charl Botha y difundida por Cannabiz Africa. Basándose en más de dos años de aportaciones técnicas, memorandos y propuestas normativas, considera que la brecha entre los anuncios políticos y su aplicación está empezando a tener efectos económicos tangibles para las empresas del sector.
«Sudáfrica ha llegado a un punto en el que la aplicación debería recibir ahora la misma atención que se ha prestado a la consulta y a la elaboración de políticas. La pregunta que surge cada vez con más frecuencia en todo el sector es cuándo todo este trabajo comenzará a traducirse en resultados visibles».
Ya existe una economía del cannabis de varios miles de millones de rands
El debate sudafricano sobre el cannabis presenta una particularidad: lo que está en juego no es crear un mercado, sino regular una actividad económica que ya existe a gran escala.
En recientes audiencias parlamentarias se han presentado varias estimaciones sobre el valor del sector. Las autoridades hablan de un mercado que podría alcanzar los 28 000 millones de rands (unos 1 400 millones de euros), aunque las cifras varían según los interlocutores y las metodologías utilizadas. Esta falta de datos consolidados complica la evaluación precisa del peso económico del cannabis y, por extensión, la definición de las políticas públicas que deben ponerse en marcha.
Ante la comisión parlamentaria competente, Ncumisa Mcata-Mhlauli, directora de Industrias Agroalimentarias y Forestales del Ministerio de Comercio, Industria y Competencia (DTIC), indicó que el Gobierno se había fijado como objetivo un crecimiento anual del 10 % para el sector. Ha estimado los ingresos de la industria formal en unos 5.500 millones de rands al año, aunque ha reconocido que la actividad real supera con creces esta cifra.
Las estimaciones de Charl Botha apuntan a un mercado aún mayor. Según su análisis, solo el comercio minorista de cannabis representaría entre 9 000 y 10 000 millones de rands al año. Calcula que unas 550 toneladas de flores de cannabis transitan cada año por una red compuesta por unos 8 500 puntos de venta y 2 500 clubes de cannabis.
«La cuestión es cómo integrar un mercado existente de varios miles de millones de rands en la economía formal, sujeta a impuestos y regulada», afirma Botha.
Los límites de la despenalización
Los orígenes de la situación actual se remontan a la histórica sentencia del Tribunal Constitucional de 2018, que estableció el derecho de los adultos a cultivar y poseer cannabis para su consumo personal.
Aunque esta sentencia supuso un importante hito jurídico, no estableció por ello un mercado comercial regulado. Hoy en día, los sudafricanos pueden cultivar cannabis legalmente en sus hogares, pero siguen sin disponer de canales de compra claramente legales, lo que inevitablemente ha contribuido al auge de un importante mercado gris.
Algunas empresas han intentado operar basándose en interpretaciones del artículo 21 de la Ley de Medicamentos y Sustancias Afines, que permite a los médicos solicitar el acceso a medicamentos no autorizados, incluido el cannabis, para sus pacientes. Sin embargo, estas autorizaciones son específicas para cada paciente y nunca se han concebido para servir como licencias comerciales de venta al por menor.
El resultado es un entorno jurídico que sigue siendo muy ambiguo. John Jeffery, jefe de proyecto del programa gubernamental sobre el cannabis, reconoció estas dificultades durante los debates parlamentarios a principios de este año.
«La situación jurídica no es la deseable. Es bastante confusa».
Para los operadores médicos autorizados que han invertido en instalaciones, sistemas de cumplimiento normativo y autorizaciones reglamentarias, la ausencia de un mercado interior claro se ha convertido en un problema especialmente grave. Mientras tanto, las empresas que operan al margen de la normativa oficial siguen satisfaciendo la demanda sin tener que asumir los mismos costes de cumplimiento normativo.
El Plan Director Nacional sobre el cannabis promete un futuro regulado
Ante estos retos, el Gobierno ha dedicado años a elaborar el Plan Director Nacional sobre el Cannabis, aprobado por primera vez por el Consejo de Ministros en 2019.
Gestionado inicialmente por el Ministerio de Agricultura, el proyecto se transfirió al DTIC en 2024, ya que las autoridades buscaban centralizar la supervisión en el marco de una estrategia de desarrollo comercial. El plan también recibió el apoyo del presidente Cyril Ramaphosa, quien declaró en su discurso sobre el estado de la nación de 2025: «Queremos que Sudáfrica esté a la vanguardia de la producción comercial de cáñamo y cannabis».
Tal y como se recuerda en Business of Cannabis, el Plan Director se articula en torno a nueve pilares, que abarcan ámbitos como la regulación, la investigación, el suministro de semillas, el desarrollo del mercado, la fabricación, la educación y el apoyo a las empresas. Diez ministerios diferentes participan en su puesta en marcha.
La estrategia tiene como objetivo en última instancia crear oportunidades en varios sectores, entre ellos el cannabis medicinal, la fibra de cáñamo, los productos alimenticios y los cosméticos. También ofrece a los cultivadores actuales y a los productores tradicionales vías de acceso a la economía regulada.
Según el Sr. Botha, muchos productores permanecen al margen del marco legal no porque se opongan a la regulación, sino porque no existe ninguna vía práctica que les permita participar en ella.
«Gran parte del cultivo actual permanece totalmente al margen del sistema legal. Estos productores no se niegan a incorporarse al ámbito regulado, simplemente no hay una puerta accesible por la que puedan entrar. »
La aplicación sigue siendo la pieza que falta
A pesar de la ambición del Plan Director, los actores del sector advierten cada vez más de que los documentos políticos por sí solos no bastarán para crear un mercado funcional.
La Política de comercialización del cáñamo y el cannabis, considerada como un elemento clave de la estrategia del Gobierno, sigue a la espera de la aprobación del Consejo de Ministros. Y lo que es más importante, el futuro proyecto de ley sobre el cannabis, que proporcionaría la base legislativa necesaria para la aplicación de gran parte de estas propuestas, no se presentará en el Parlamento hasta mediados de 2027.
Este calendario resulta difícil de aceptar para muchas empresas.
La reciente carta de Botha destaca varias propuestas que han quedado sin respuesta, entre ellas un marco para 100 centros piloto destinados a generar datos sobre el cumplimiento normativo, la trazabilidad y la salud pública sin coste alguno para el Gobierno. Otras aportaciones incluyen recomendaciones relativas al envasado, el etiquetado, la trazabilidad de los productos y la integración de los conocimientos indígenas en la futura normativa.
Al mismo tiempo, las empresas de cannabis con licencia siguen enfrentándose a obstáculos prácticos. Muchas tienen dificultades para acceder a servicios bancarios, proveedores de pagos, productos de seguros y capital de inversión, incluso cuando operan cumpliendo con la normativa vigente.
«Un marco moderno para el cannabis debe evaluarse no solo en función de la legislación y las políticas, sino también de la capacidad de los actores legítimos para acceder a las infraestructuras comerciales esenciales, en particular los servicios bancarios, los sistemas de pago, los seguros y el capital de inversión».
A medida que crece la frustración, algunas partes interesadas han comenzado a recurrir a los tribunales para acelerar la reforma. Según Botha, los litigios constitucionales en curso reflejan un sentimiento más generalizado en el sector de que la consulta ha llegado a sus límites.
Sudáfrica ya cuenta con una importante economía del cannabis, una sólida experiencia en el cultivo, una demanda por parte de los consumidores y un amplio apoyo político a favor de la reforma. El debate constitucional está en gran medida zanjado y se ha definido la orientación política.
Lo que sigue siendo incierto es si el Gobierno será capaz de establecer la normativa necesaria para hacer realidad estas ambiciones.
Como resumió Botha: «El debate constitucional ha concluido. La orientación política está clara. Ahora solo queda pasar a la acción».
